Legislación bibliotecaria autonómica, apuntes para el diseño de las reglas del juego

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Todos los ámbitos de la organización de un país democrático están regulados por un conjunto de normas de distinto tipo y rango que conforman una suerte de reglas del juego. Todas ellas conforman un corpus que debería ser de obligado cumplimiento por parte de las administraciones y los ciudadanos. Las bibliotecas como servicio público ofrecido por las administraciones públicas, no son ajenas a estas reglas del juego y así su funcionamiento está basado en un conjunto de normas de distinto rango que les afectan de forma directa o tangencial, ya que las competencias en materia de cultura (ámbito en el que habitualmente se encuadran las bibliotecas), están distribuidas entre todas las administraciones públicas de distinta forma.

mapabibliotecasEn España existen unas 4600 bibliotecas públicas. La mayoría de ellas son de titularidad municipal. En consecuencia, los servicios bibliotecarios públicos a los que tienen acceso directo y libre la mayor parte de los más de 47 millones de habitantes del país, dependen directa o directísimamente de los Ayuntamientos. Para todos ellos la Ley básica es la de régimen local de 1985 que indica, sin más, que todos los municipios de más de 5000 habitantes deben contar con “biblioteca pública”.

Esta medida, que supuso un radical avance a mediados de los años ochenta, sirvió para consolidar y sobre todo crear muchísimas bibliotecas en nuestros municipios pero pronto fue necesario regular más allá y desde finales de ésta década de los ochenta, empezaron a promulgarse las primeras leyes de bibliotecas en casi todas las Comunidades Autónoma. Éstas leyes establecían en líneas generales y a través de distintas fórmulas, el modelo de servicio bibliotecario, la creación de órganos y servicios consultivos y ejecutivos, algunas referencias al fomento de la lectura, y poco más. Todas estas leyes de primera generación tuvieron, en general, poco desarrollo normativo y en cualquier caso fue muy desigual.

Salvo alguna excepción de leyes de segunda generación (Andalucía, Cataluña), hasta mediados de la década de 2000 las Comunidades Autónomas no retomaron la iniciativa legislativa bibliotecaria. En algunos casos para promulgar sus primeras normas autonómicas (caso de Baleares y País Vasco) o leyes de segunda generación como en el caso de Castilla-La Mancha, la Comunidad Valenciana y Aragón.

Por otro lado, y más por motivos de urgencia relacionados con la falta de cumplimiento de España de la Directiva europea por el pago por préstamo en bibliotecas, que por motivos realmente de fondo, no es hasta 2007 cuando ve la luz una Ley estatal de bibliotecas que incluye también a la lectura y al sector del libro. Dicha Ley marco resuelve en apenas cuatro artículos, un marco general de cooperación bibliotecaria válido para todas las administraciones en materia bibliotecaria. Algo así como un lugar comúndonde todas las bibliotecas pueden verse identificadas pero que no va más allá dado que el Estado entiende y realmente es así, que no tiene competencia en la materia más allá de la cooperación.

Volviendo a la legislación autonómica de bibliotecas objeto principal de este artículo, todas aquellas leyes bibliotecarias de segunda generación son, en general, mucho más interesantes y completas que las que vieron la luz a finales de los ochenta. Para empezar, cabe destacar que la mayor parte de las autonomías han distinguido entre leyes relacionadas con el patrimonio cultural e histórico, donde se suele incluir el bibliográfico, y las leyes puramente de bibliotecas encaminadas a la regulación y organización de los servicios bibliotecarios de su territorio.

En lo que respecta a las leyes de bibliotecas, muchas de ellas se han visto también complementadas con una regulación más o menos detallada de competencias referentes a la lectura pública o al sector del libro, implicando de este modo a otros ámbitos tales como el educativo y al sector editorial en su conjunto.

En los siguientes puntos, y sobre la experiencia propia en el desarrollo de propuestas normativas autonómicas, hablaremos sobre los contenidos esenciales que entendemos debe contener una Ley de bibliotecas en nuestros días, así como su normativa de desarrollo. Nos centraremos en las Leyes de carácter autonómico ya que la actual estructura competencial en España, hace que a nivel estatal la regulación de las bibliotecas no vaya más allá de establecer marcos generales y vías de cooperación de carácter voluntario entre las administraciones. Para el desarrollo bibliotecario, por tanto, son las leyes autonómicas las que realmente pueden influir en el día a día de las bibliotecas, especialmente las de carácter público cuyo ámbito de actuación es claramente local tal y como veremos.

Evaluar el estado de la cuestión y definir el modelo de servicio bibliotecario que se desea.

¿Qué tenemos?, ¿qué falla?, ¿qué funciona?, ¿qué necesitamos?, ¿qué queremos?, ¿qué podemos? Realizarse estas preguntas es cuestión previa a cualquier planteamiento que pretenda culminar en la promulgación de cualquier normativa legal.

legislacion-bibliotecaria-1En el ámbito bibliotecario como en cualquier otro, una mala normativa complica y ralentiza muchísimo el desarrollo de las bibliotecas y los servicios que prestan. Una normativa mala es aquella que no está diseñada sobre la base de la realidad y los recursos existentes previamente; que no tiene en cuenta a los destinatarios de la norma y que no es flexible de modo que pueda adaptarse al cambio de los tiempos. Debe permitir asimismo la participación de todas las administraciones, tanto en la toma de decisiones, según sus competencias y también debe establecer de forma clara sus responsabilidades. En definitiva, el legislador debe tener amplias miras de futuro y la norma que definitivamente vea la luz debe poder ser útil al menos 25 años sin perder utilidad y validez;  y eso solo es posible encontrando un complejo equilibrio entre solidez de las estructuras orgánicas, competenciales y de modelo de servicio diseñadas por la Ley, y flexibilidad para adaptarse a los cambios sociales y técnicos que sin duda se irán produciendo.

Muchas Comunidades autónomas donde existe Ley de Bibliotecas vigente cuentan con ciertas partes de la misma que podríamos denominar como “muertas”. Hablamos de Consejos de carácter consultivo vacíos de funciones, estructuras administrativas sin objetivos claros y que no se han podido desarrollar en consecuencia, servicios o funciones muy específicos ya desfasados, propuestas organizativas de imposible cumplimiento porque suponen implicaciones económicas imposibles o de impacto nulo…

Todos estos problemas denotan una falta de trabajo de base. De sensibilidad con la realidad previa y de falta de contacto con las administraciones implicadas y los profesionales de las bibliotecas. Ha habido también mucha copia más o menos literal entre unas leyes y otras y contenidos llevados por modas más o menos pasajeras. Nos referimos a muchos servicios rimbombantes tales como bibliotecas digitales de carácter local o patrimonial, creación de bibliotecas de carácter supramunicipal donde no existe tradición ni estructuras administrativas consolidadas, etcétera. Todos estos elementos impiden el ulterior desarrollo normativo de las leyes y por lo tanto impiden el funcionamiento adecuado de las estructuras bibliotecarias que venían a regular e impulsar.

El modelo de Ley

Sin ánimo de ser redundante, una Ley de bibliotecas debe ser una Ley de bibliotecas. Y si es posible, debe estar centrada en las bibliotecas públicas.

La mayor parte de los textos legales vigentes contemplan elementos tales como la lectura, las bibliotecas escolares, universitarias, especializadas,…el patrimonio bibliográfico… ya hemos comentado que en los últimos años el patrimonio bibliográfico suele integrarse en las leyes de patrimonio cultural y que existe una corriente que integra además contenidos encaminados al fomento del sector editorial y del libro en general y la lectura dentro de las leyes de bibliotecas. Estos contenidos no deberían desviar al legislador del fin de la Ley ya que estas otras áreas suelen implicar a distintos sectores y departamentos de las administraciones públicas, y sus intereses e implicaciones muchas veces van por otros derroteros. Evidentemente la Ley puede contener distintos ámbitos relacionados, pero la experiencia personal me lleva a pensar que es en esos contenidos complementarios donde habitualmente queda encallada la tramitación parlamentaria de los borradores de Ley.

Una vez contemplados los puntos anteriores, la Ley de bibliotecas debe ser clara, concisa y eficaz en su redacción. No debe dar pie en sus elementos básicos a interpretaciones ni ambigüedades.

Esto no quiere decir que no pueda (y a veces deba) ser genérica en aras de permitir su flexibilidad ante la cambiante realidad a través de las distintas fórmulas de desarrollo reglamentario: decretos, órdenes, resoluciones, reglamentos, etcétera. Sin embargo, la mayor parte de leyes bibliotecarias españolas tienen un desarrollo reglamentario muy limitado. Esto es debido bien a que la Ley ha detallado mucho ( o muy poco) sus preceptos y no da pie a desarrollos posteriores, bien a la falta de interés de las Comunidades Autónomas en completar la estructura normativa. Como hemos dicho, creemos que una buena Ley de bibliotecaslegislacion-bibliotecaria-2 necesita establecer una estructura complementaria en forma desarrollo normativo de varios de sus elementos de carácter más técnico y cambiante en el tiempo, y que debe poder completarse en un periodo de unos cinco años desde la promulgación de la Ley.

Otro elemento esencial a la hora de establecer el modelo de contenido de la Ley es consolidar una terminología inequívoca a la vista de que existen
muchos conceptos de carácter técnico que invitan a distintas interpretaciones. Una de las mejores fórmulas que aclaran qué se entiende a los efectos de la Ley en determinados puntos, es poder contar con un glosario de definiciones en el propio texto legal que aclare estas posibles confusiones y establezca qué se entiende en la Ley cuando se hace referencia a un concepto concreto con distintas posibles interpretaciones. Todo aquello que pueda ser interpretable, desde qué se entiende a los efectos de la ley por biblioteca y sus distintas tipologías hasta qué es un bibliotecario, debe ser definido e incorporado al texto normativo.

La principal función de una buena ley de bibliotecas (recordemos que siempre hablamos de un marco autonómico o regional en el ámbito español, pero que podría ser perfectamente estatal en países cuya competencias en esta materia pudieran ser estatales), es establecer de forma clara la estructura de instituciones, centros, órganos y servicios de su ámbito regulatorio así como la relación entre todos ellos, las funciones y competencias de cada uno. Es decir: qué tiene que haber, quién tiene que hacerlo y cómo.

Solo el hecho de poder clarificar este aspecto, en el maremágnum de bibliotecas de distinta tipología, de administraciones titulares y gestoras y de instituciones con varias dependencias, ya merece poder contar con una ley de bibliotecas puesto que uno de los mayores problemas para el desarrollo de las bibliotecas es la falta de definición entre las administraciones; lo que le corresponde a cada una de ellas.

Esta estructura debe pensarse, como se ha dicho anteriormente, desde la base de la realidad. La mayoría de leyes existentes diseñan modelos ideales cuya aplicación práctica suele ser compleja y por lo tanto su cumplimiento pronto se abandona.

Los órganos políticos y técnicos de participación de las instituciones y la sociedad

Todas las leyes de bibliotecas vigentes disponen la existencia de uno o varios órganos de carácter consultivo o asesor. Suelen estar formados por representantes de las distintas administraciones, de distintas áreas, y por miembros de los colectivos o asociaciones vinculados con las bibliotecas. Estos órganos, teniendo en cuenta las actuales tendencias en lo referente a participación y trasparencia de la gestión de los servicios públicos, pueden ser un cauce interesante y reglado, para influir en la planificación futura de los servicios. Este deseo no quiere decir que los consejos actualmente vigentes, cumplan con ese cometido. La mayor parte de ellos tienen unas funciones meramente decorativas y muchos apenas se reúnen. No tienen unas funciones de aplicación directa y se limitan a ser cauce de expresión o recomendación. Casi nunca tienen una función relevante.

Contar con un órgano colegiado con un funcionamiento regulado y con unas funciones relevantes es muy importante. Permite que sus decisiones tengan “recorrido” ya que para su acuerdo se ha debido negociar entre todas las partes y por lo tanto sus decisiones se entiende serán el resultado de un consenso más o menos general, y por lo tanto, mucho más efectivas que las adoptadas unilateralmente por parte de la Administración que lidere el sistema bibliotecario en el territorio, habitualmente la Comunidad Autónoma. Como ejemplo, la Ley de bibliotecas vigente en Castilla-La Mancha, promulgada en 2011, cuenta en este sentido, con dos Consejos de perfil complementario (el Consejo de la lectura y bibliotecas y el Consejo Asesor de la Red de bibliotecas públicas) que junto con las habituales funciones de carácter informativo y asesor, tienen entre sus cometidos, dos funciones de vital importancia respectivamente: la aprobación del mapa de bibliotecas de la región y el establecimiento del sistema de financiación de las bibliotecas. De ambas cuestiones queda patente su gran trascendencia.

Además de los Consejos cuyo perfil político debe ser claro, consideramos también muy importante poder contar con algún órgano colegiado que represente  a todas las bibliotecas, centros e instituciones implicadas en el sistema o red bibliotecaria, y que tenga un perfil técnico. Su finalidad es que el funcionamiento diario de los servicios bibliotecarios que deben trabajar de forma coordinada, lo hagan realmente. Del mismo modo este órgano compuesto por representantes, bibliotecarios, de los centros y servicios de la red, debe servir de enlace e interlocutor con el Consejo de carácter mucho más político. Entre las funciones de este tipo de órgano podemos enumerar el diseño de planes y programas conjuntos (por ejemplo de digitalización, de fomento de la lectura), establecimiento de criterios técnicos de funcionamiento (catalogación, préstamo interbibliotecario, etc.), el reglamento de funcionamiento de la red… Este tipo de órgano debe, en realidad, dirigir técnicamente la red de bibliotecas y con un funcionamiento fluido, puede resultar una excelente fórmula que permita mantener el pulso de las necesidades reales de las bibliotecas y dar respuesta ágil a sus problemas del día a día.

En este sentido, la existencia de un órgano con estas características creado por Ley, otorga a dicho órgano técnico, de una evidente carga de legalidad, autoridad, permanencia y autonomía de funcionamiento. Tanto en lo referente a su propia existencia como a las decisiones adoptadas. Así, la creación de grupos de trabajo puntuales o subcomisiones técnicas de cualquier tipo y para cualquier asunto, tienen unas características muy distintas al mero grupo de trabajo voluntario conformado por un puñado de bibliotecarias o bibliotecarios inquietos cuyas conclusiones tantas veces quedan en el limbo.

Los servicios bibliotecarios en la Ley de bibliotecas

Una buena ley de bibliotecas, bajo nuestro punto de vista debe dejar claros algunos extremos sobre el servicio bibliotecario que debe prestarse en el territorio, del mismo modo que la normativa sanitaria o educativa establece ratios que permiten determinar donde hay que instalar un consultorio médico o un instituto de secundaria. Así, existe un paralelismo evidente con la sanidad y educación en las fórmulas que deben emplearse para determinar el tipo de servicio necesario: los habitantes por municipio.

El legislador debe determinar qué tipo de servicio bibliotecario deben ofrecer las administraciones públicas a sus ciudadanos, y la fórmula más adecuada sin duda, es tomar como punto de referencia la población de los municipios.

En este punto la Ley debe ser ambiciosa y el sistema diseñado por la normativa legal debe establecer fórmulas y formas para que todos los ciudadanos tengan acceso a servicios bibliotecarios públicos. Sabemos que la Ley de bases de régimen local por la que se rigen los Ayuntamientos, establece la obligación de los municipios de contar con biblioteca por encima de 5000 habitantes y que por debajo de esa población la prestación de servicios públicos puede ser entendida como servicios “impropios”.

¿Impropios? Lo que es impropio es que una familia residente en un municipio de 1500 habitantes, por poner un ejemplo, tenga las mismas obligaciones tributarias que cualquier otro ciudadano y servicios públicos como el bibliotecario, le sean “impropios” simplemente por residir en un municipio pequeño. Todo ello en un momento en el que se dice necesario incentivar los servicios públicos en zonas rurales como una de las fórmulas para fijar población en las comarcas más despobladas.

Los poderes públicos deben pactar formas de adaptarse a las realidades socioeconómicas de sus territorios y ofrecer servicios públicos, de forma conjunta, a sus ciudadanos. Ya sea desde bibliotecas con funciones de escolar y pública, bibliotecas móviles y otros servicios de extensión bibliotecaria. La Ley debe amparar los derechos ciudadanos y las obligaciones de los poderes públicos. El desarrollo normativo posterior debe articular las fórmulas de llevarlo a cabo.

Una vez establecidas las bases del servicio bibliotecario de la Comunidad Autónoma en las que el derecho de todos los ciudadanos a servicios bibliotecarios públicos (y gratuitos), es un asunto irrenunciable, es también de vital importancia determinar las grandes líneas de actuación de las distintas administraciones públicas en el territorio así como la articulación de la relación y colaboración entre las mismas.

legislacion-bibliotecaria-3Las competencias de municipios, diputaciones provinciales o cabildos, en su caso y la propia administración autónoma deben expresarse lo más claro posible y sin solapamientos; y deben estar basadas en las funciones generales que cada tipo de administración tiene por naturaleza. Los municipios deben en todo caso ser titulares y gestores de las bibliotecas de su titularidad y a las provincias les es propio el apoyo técnico y económico a los municipios; especialmente a los de menor población. También entra de lleno en sus labores naturales gestionar los servicios bibliotecarios móviles, de extensión bibliotecaria y de programas y planes conjuntos de fomento de la lectura y de las bibliotecas en general. Las Comunidades Autónomas, por su parte, deben reservarse la coordinación técnica general y el liderazgo del sistema o red así como su apoyo financiero y asesor, especialmente a los municipios de mayor población.

El diseño de un sistema de estas características y la asunción natural de las responsabilidades por parte de cada Administración permite una excelente optimización de los recursos destinados al desarrollo bibliotecario del territorio adaptándose además de una forma ideal a las peculiaridades de cada zona.

Esta fórmula, además, no supone necesariamente un aumento de las inversiones económicas destinadas al sostenimiento del servicio bibliotecario. Sí supone, sin embargo, una reorganización del mismo sobre la base la cooperación financiera del conjunto de administraciones, tanto en inversiones como en mantenimiento ordinario. Muchas veces se realizan importantes y cuantiosas inversiones en edificios y equipamientos y se deja de lado el sostenimiento diario del servicio: los recursos humanos son la partida principal, a los que hay que añadir los costes “invisibles” de la luz, agua, etc. Así como los derivados de la actividad puramente bibliotecaria (compra de fondos, actividades de animación, etc.), que paradójicamente son los menos costosos. El último informe anual referido a 2015 de estadísticas de las bibliotecas públicas españolas arroja que la inversión media anual en España en gasto corriente por habitante es de apenas 9,53 euros/habitante. Es decir, la inversión media anual en España en un municipio de 5.000 habitantes es de 47.650 euros incluyendo ahí el coste de personal, mantenimiento del edificio y las inversiones puramente bibliotecarias. Mucho menos de lo que la media de municipios de la misma población gasta anualmente en fiestas patronales…

El desarrollo legislativo

Si bien es importante contar con una Ley clara y ambiciosa en sus disposiciones, basada en la realidad previa del territorio, tan importante como todo ello es que la ley prevea un desarrollo normativo que permita descender al detalle técnico y que permita de forma ágil, actualizar el conjunto normativo bibliotecario sin tener que modificar la Ley. Célebre y acertada es, en este sentido, la cita atribuida al Conde de Romanones, quien afirmó: “Ustedes hagan la Ley, que yo haré el reglamento”.

Una buena Ley, en cualquier ámbito, deriva de forma expresa los elementos no esenciales de la misma a desarrollos posteriores. Podríamos decir que en el edificio normativo, la Ley son los cimientos, la estructura de pilares de hormigón y el cerramiento exterior, y los reglamentos y demás disposiciones complementarias, son la tabiquería interior. La Ley, de este modo, debe ser tan flexible que permita cambiar esa distribución interior uniendo o separando habitaciones y cambiando su uso sin tocar la estructura del edificio.

De toda la normativa de desarrollo que es susceptible en una Ley de bibliotecas, el desarrollo más importante que debe contemplarse es una herramienta de planificación que establezca el modelo técnico de servicio bibliotecario que debe ser la aspiración inmediata de todos los municipios. Esta herramienta de planificación, se denomina habitualmente Mapa de bibliotecas y su función principal es establecer el tipo de servicio que corresponde a cada municipio en función de su población actual y previsión futura.

Evidentemente la realidad socioeconómica de los municipios y los territorios cambia y por este motivo el mapa de bibliotecas debe ser una herramienta dinámica y adaptable que permita planificar inversiones a medio y largo plazo por parte del conjunto de Administraciones con responsabilidades en el municipio.

Como herramienta de planificación, el objetivo del mapa de bibliotecas es el de facilitar a los poderes públicos la toma de decisiones en lo relativo a los planes de inversión que se realicen y que estén encaminados a la mejora tanto de las infraestructuras como de los servicios de las bibliotecas, con independencia de la Administración gestora o titular de los mismos. Cualquier plan, programa, proyecto o línea de financiación debería diseñarse de tal modo que permita alcanzar los objetivos marcados en el mapa de bibliotecas para el servicio bibliotecario en el municipio, la provincia o en el conjunto de la región en su caso.

Otros elementos normativos que deben ser regulados con posterioridad a la Ley son los órganos consultivos o ejecutivos que haya establecido la Ley, la organización de la biblioteca cabecera de todo el sistema (denominada regional o nacional), así como cualquier tipo de normativa de funcionamiento o reglamento general que deba de ser de aplicación al conjunto de bibliotecas o centros sujetos a la misma. Incluido cualquier tipo de régimen sancionador que haya sido definido de forma general en la Ley.

A modo de cierre

Contar con una buena Ley de bibliotecas no es la solución a los problemas endémicos de las bibliotecas en ningún territorio, pero contar con una Ley mal pensada, desfasada o no contar con ella, es garantía de inmovilismo e inacción de los sistemas bibliotecarios y por extensión supone a medio plazo, el fracaso de cualquier biblioteca, ya que pese al ámbito eminentemente local de sus servicios, las bibliotecas sufren la paradoja, en una sociedad globalizada como la actual, de no ser viables de forma aislada.

La mayor parte de leyes de bibliotecas existentes contemplan de forma más o menos expresa la necesidad de desarrollar reglamentariamente algunos de sus elementos. Pero es una tónica común que las Comunidades Autónomas no hayan ido, en general, más allá en los respectivos desarrollos normativos autonómicos; y en muchas ocasiones el motivo más habitual es la existencia de una Ley estrecha y sin margen para su desarrollo técnico adecuado.

Desde aquí, animamos a los poderes públicos a revisar, con la mirada del largo plazo, sus respectivas legislaciones bibliotecarias autonómicas. A analizar si el conjunto de su normativa vigente es la herramienta legal adecuada que estructure y potencie los servicios bibliotecarios de su territorio, haciendo de ellos el verdadero servicio cultural y de acceso a la información que merecen sus ciudadanos o por el contrario son un peso que ancla a las bibliotecas en el siglo XX y por lo tanto a su progresiva extinción.

Autor: Oscar Arroyo Ortega, Jefe de Servicio de Bibliotecas, Libro y Lectura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y presidente de la Comisión de Bibliotecas Públicas dentro del Consejo de Cooperación Bibliotecaria.

E-mail: oarroyo@jccm.es

 

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